فصل اول

کلیات

1-1) مقدمه
نظام بودجه ریزی یکی از خرده نظام های موجود در یک نظام اقتصادی، سیاسی و اجتماعی به عنوان یک موجود زنده می باشد که وظیفه انتقال خون حیات بخش درآمدهای دولت به اجزای مختلف جامعه و اقتصاد را به عهده دارد. به همین دلیل هرگونه اختلال، گرفتگی و بیماری در این شریان کل پیکره کشور را با بحران مواجه می کند. نظام های سنتی بودجه ریزی تنها بدنبال کنترل این است که مبالغ بودجه “کجا” و “چگونه” هزینه می شود و در پی این نبوده است که این هزینه ها برای چه اهدافی انجام می شود. ساختار سنتی بودجه “کنترل” را تنها “کنترل” مقدار مصرف بودجه و فرایند هزینه آن قلمداد می کند. این ساختار هیچگونه شفافیتی در مورد رابطه میان “منابع” مصرف شده و “نتایج” بدست آمده از برنامه ها و سازمانها بدست نمی دهد و نیز اثربخشی برنامه ها را در ابهام فرو می برد. (صراف، 35:1386)
یکی از اقدامات اخیر در نظام بودجه‌ای کشور حرکت به سمت بودجه عملیاتی می ‌باشد . بودجه عملیاتی یکی از راهکارهای رایج در استانداردسازی فعالیت‌های دولت، ‌افزایش پاسخ‌گویی و بهبود عملکرد آن در سطح دولت‌های مختلف می‌باشد.
بودجه‌ریزی عملیاتی به رویه‌ها و مکانیزمهایی که در پی تقویت رابطه بین بودجه مصرف شده در مؤسسات دولتی و نتایج یا ستاده‌های آنها از طریق استفاده از اطلاعات عملکرد رسمی در تخصیص منابع می‌باشد،‌ اطلاق می‌گردد.
بودجه‌ریزی عملیاتی در یک شکل یا بیشتر، طرح مهمی در مدیریت پرداخت های دولت برای چندین دهه بوده است. در دهه 1990، موج جدیدی از اشتیاق به بودجه‌ریزی عملیاتی در ملل پیشرفته مطرح گردیده و سپس در کشورهای درحال توسعه و در حال گذر پخش شد. طی این زمان بودجه‌ریزی عملیاتی جزئی از اطلاعات وسیع‌تری بوده است که مدیریت بخش دولتی و مرز بین بخش خصوصی و دولتی را در حال دگرگون کردن است. انگیزه آنها، یک احساس جهانی است که برای بهبود عملکرد ناامید کننده بخش دولتی وجود دارد.
1-2) بیان مسئله :
بودجهی عملیاتی بر اساس تعریف صندوق بین المللی پول عبارت است از:
روشها و ساز و کارهایی که ارتباط بین اعتبارات اختصاص یافته به دستگاه های اجرایی را با خروجی ها و پیامدهای آن از طریق بکارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می کند. ( مهدیان فر و همکاران، 1:1389)
بودجه ی عملیاتی با تأکید بر اهمیت شناسایی نتایج قابل اندازه گیری حاصل از هزینه های عمومی شفافیت خاصی به فرآیند بودجه ریزی در سازمانهای دولتی بخشیده و پاسخگویی نسبت به هدفهای طرحهای سازمانی را افزایش میدهد از دیگر کاربردهای بودجه ی عملیاتی ایجاد مراحل لازم برای تخمین هزینه واحد و ارزشیابی ارزش پول می باشد و پرسنل سازمانی را مجبور میکند تا در بدست آوردن نتایج برنامه های مورد تعهدشان، تحت فشار بودجه ای قرار گیرند.در بودجه ی عملیاتی تخصیص منابع در بخشهای سودآور و اثربخش صورت می گیرد و منجر به استانداردسازی برای ایجاد رقابت میشود. همچنین بودجهی عملیاتی بدلیل برقراری ارتباط بین نتایج و منابع هزینه زمینه ساز ارزشیابی عملیاتی مدیران و شناسایی نقصان هایی که منجر به هدر رفتن منابع میشود، شده و به مدیران در مسئولیت، اجرا (ارتباط بین داده و ستادهها) و پاسخگویی (شفافیت در مصرف وجوه دولتی) کمک می کند.( صفری و همکاران، 4:1385)
گرایش به بودجه ی عملیاتی در سراسر جهان روز به روز در حال افزایش است و از جمله مقوله هایی است که در بیش تر کشورهای توسعه یافته مورد استفاده قرار می گیرد. ( اردکانی و همکاران،142:1386)
در ایران نیز به دلیل وجود مشکلات گسترده در نظام بودجه ریزی، استقرار بودجه ریزی از سالها پیش مورد توجه دست اندرکاران بوده است. به طوریکه صرف نظر از تلاشهایی که در درون قوه مجریه برای تدوین چنین بودجهای شکل میگرفت، با تصویب بند “ر” تبصره 1 قانون بودجه 1382 توسط مجلس، پیگیری آن شکل جدیتری به خود گرفت.در این بند آمده بود، که سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور موظف است در راستای اطلاح نظام بودجه نویسی نسبت به عملیاتی کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینههابرای سال 1383 برای تمام دستگاههای اجرایی، شرکتها و سازمانهایی که مشمول قوانین و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام است اقدام کرده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینهها را براساس نیاز دستگاهها و فعالیتهایی که صورت میگیرد، انجام دهد. بدون ارائه هیچ نوع گزارشی این بند عینا در قانون بودجه 1384 نیز تکرار شد. به دنبال این تلاشها در مواد 138، 141 و 142 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی احصاء فعالیتها و خدمات و دستگاههای اجرایی، تعیین قیمت تمام شده، اصلاح ساختار مدیریت نیروی انسانی و تهیه لوایح لازم جهت اصلاح قوانین و مقررات مالی و اداری و استخدامی و بودجهریزی از جمله موارد پیش بینی شده در راستای عملیاتی کردن بودجه بودند. پس از آن در بخشنامههای بودجه سال 1385 و 1386 سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور، طراحی فرمهایی که حاوی برخی شاخصها و هزینه هر واحد بود، درصدد اجرایی کردن سیاستهای برنامه چهارم توسعه در خصوص عملیاتی کردن بودجههای ستواتی شد. در یک ارزیابی کلی میتوان گفت به رغم تلاش های فوق عملیاتی کردن بودجه در نظام مالی کشور نمود عینی پیدا نکرده است.( پناهی،13:1386)
توجهات اخیر به اجرای بودجه ریزی عملیاتی، عقایدی را در مورد عوامل تأثیرگذار بر اجرای موفق این نظام ایجاد کرده است. ی
ک چنین مجموعه ای از عقاید در مدل بر نهادی بخش دولتی”شه1″ ارائه گردیده است. این مدل بر سه عامل اثر گذار بر اتخاذ اصلاحات تأکید می کند (عامل اختیار، عامل پذیرش و عامل توانایی). مطالعات نشان می دهد که تعامل این سه عامل، فضای اصلاحات که در آن بودجهی عملیاتی اجرا می شود را تعیین می کند ( اسدی و همکاران:215)
یکی از حدسیات رایج در مورد اجرای ناموفق بودجه ریزی عملیاتی، ظرفیت پایین یا عدم توانایی سازمانی است. مورد کاویها و گزارشات در مورد اتخاذ بودجه ریزی عملیاتی نشان می دهد که سه بعد از توانایی سازمانی برای اتخاذ کامل بودجه ریزی عملیاتی ، کلیدی می باشند: توانایی ارزیابی عملکرد، توانایی نیروی انسانی و توانایی فنی. ( اسدی و همکاران:216)
عامل دوم که برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی به تأ ثیر میگذارد به مکانیزم های اختیار در دولتها ارتباط دارد. اگر بودجه ریزان در اجرای بودجه ریزی عملیاتی و یا در مراحل آن اختیار لازم را نداشته باشند اجرا با مشکل روبرو خواهد شد. سه بعد مهم از اختیار وجود دارد: اختیار قانونی، اختیار رویهای و اختیار سازمانی. ( اسدی و همکاران:217)
مقاومت در برابر اصلاحات از جانب برخی مقامات دولتی، رؤسای بخشها و کارکنان ممکن است بزرگترین مانع برای اجرا و استفاده از سنجش عملکرد باشد. سه جنبه از پذیرش مورد نیاز می باشد: پذیرش سیاسی، پذیرش انگیزشی و پذیرش مدیریتی. ( اسدی و همکاران:219)
به منظور بررسی عوامل مدل مذکور در ایجاد نظام بودجهریزی عملیاتی در یک سازمان دولتی، پارک فناوری پردیس، که با مسئولیت نهاد ریاست جمهوری و ترکیب هیات امناء چهارده نفره از وزارتخانه‌ها، مراکز و افراد علمی و دانشگاهی به ریاست معاون اول رئیس جمهور اداره می گردد،
انتخاب گردیده است.
لذا این تحقیق درصدد است تا عوامل موثر در ایجاد نظام بودجهریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس بررسی و رتبه بندی نماید.

1-3) ضرورت تحقیق :
با توسعه وظایف دولت و افزایش سریع هزینهها و تاثیر آنها بر وضعیت اقتصادی کشور، تصمیم گیرندگان به دنبال یک ابزار موثرتر برای سازماندهی اطلاعات مدیریت برای تصمیم گیری درست و بموقع در ارتباط با تخصیص منابع مالی محدود می باشد. بودجه ریزی عملیاتی از جمله مقولههایی است که با تمرکز بر ستادهها، در پی رفع این نیازها می باشد و نه تنها در کشورهای پیشرفته بلکه در جوامع در حال توسعه نیز در پیش گرفته شده است. در تهیه و تنظیم بودجه به این روش به جای توجه و تمرکز به ملزومات و وسایل اجرای فعالیتها، به خود فعالیت و مخارج آن توجه می شود.
سازمانهای دولتی ایران هم اکنون جهت تهیه و تنظیم بودجه سالیانه خود از روشی استفاده می نمایند که ترکیبی است از روش بودجه ریزی سنتی و برنامهای. این روش ترکیبی در خصوص نتایج اعتبارات مصرف شده و میزان اثر بخشی و کارایی برنامهها اطلاعات مفیدی در اختیار مدیران قرار نمی دهد و همچنین دارای افق زمانی کوتاه مدت بوده و محدودیتهایی برای مدیریت سازمان در جهت کنترل هزینهها و افزایش نظارت بر عملکرد هر واحد ایجاد می نماید. لذا چند سالی است اصلاح نظام بودجه ریزی و ارتباط هدفمند منابع با برنامههای عملیاتی مورد توجه قرار گرفته است.
از سوی دیگر بحث شرکتهای دانش بنیان و اهمیتی که فعالیتهای دانش محور در ایجاد ثروت، اشتغال و حفظ نخبگان در کشور دارند باعث شده دولت نسبت به ایجاد و تخصیص اعتبار به موسساتی جهت شناسایی این نوع طرحها و هدایت آنها در جهت اهداف استراتژیک کشور اقدام نماید. این موسسات علاوه بر وظایف مذکور مسولیت تجهیز منابع مورد نیاز، کنترل اعتبارات، نظارت بر عملکرد و ارزیابی عملکرد طرحها را نیز بر عهده دارند. به همین دلیل استفاده از بودجهی عملیاتی در این موسسات نه تنها راهگشا خواهد بود بلکه الزامی می باشد. طبق قانون ” حمایت از شرکتها و موسسات دانش بنیان” پارکهای علم و فناوری از این دست موسسات می باشند.
طبق تعریف انجمن بین المللی پارکهای علمی2 : یک پارک علمی سازمانی است که به وسیله متخصصان حرفهای اداره می شود و هدف اصلی این سازمان افزایش ثروت در جامعه از طریق تشویق و ارتقاء فرهنگ نوآوری و افزایش قدرت رقابت در میان شرکتها و مؤسساتی است که متکی بر علم و دانش در محیط پارک فعالیت می کنند.
در کشور پارکهای علم و فناوری زیادی مشغول به فعالیت می باشند که از این بین “پارک فناوری پردیس” جهت بررسی عوامل موثر بر ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی انتخاب گردیده است.

1-4) فرضیه های تحقیق :
سه فرضیه اصلی
1) توانایی پارک فناوری پردیس تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی دارد.
2) اختیار پارک فناوری پردیس تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی دارد.
3) پذیرش پارک فناوری پردیس تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی دارد
نه فرضیه فرعی
4) توانایی ارزیابی دقیق عملکرد کلیه فعالیت های صورت گرفته تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
5) توانایی نیروی انسانی ( کمی و کیفی ) تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
6) توانایی فنی ( تجهیزات ) تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
7) اختیار قانونی تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
8) اختیار سازمانی تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
9) اختیار رویه¬ای
تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
10) پذیرش انگیزه ای تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
11) پذیرش سیاسی تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
12) پذیرش مدیریتی تاثیر مثبت در ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس دارد.
1-5) اهداف تحقیق :
1-5-1) هدف علمی:
بررسی عوامل موثر بر ایجاد نظام بودجه ریزی عملیاتی و رتبه بندی تاثیر آنها در سازمان های پژوهشی
2-5-1) هدف کاربردی:
الگوی مناسب جهت ایجاد یک نظام بودجه ریزی عملیاتی در پارک فناوری پردیس

1-6) تعریف عملیاتی واژه ها:
1-6-1) بودجه : بودجه برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بنی درآمد و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیات معین که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های از پیش تعیین شده و قانونی شود. (الماسی،‌ 1389: 41)
1-6-2) تعریف قانونی بودجه : تا کنون چهار تعریف قانونی در قانون محاسبات عمومی کشور راجع به بودجه مطرح گردیده که جدید ترین آنها مربوط است به قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی در ماده یک این قانون بودجه کشور چنین تعریف شده است:
بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه می گردد و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاستها و اهداف قانونی می شود بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می شود:
1) بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف) پیش بینی دریافتها و منابع تأمین اعتبار که به طور مستقیم یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاهها از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب) پیش بینی پرداختهایی که می تواند از محل درآمدهای عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات هزینه ای و عمرانی و اختصاصی دستگاههای اجرایی در سال مالی مربوط انجام دهد.
2) بودجه شرکتهای دولتی و بانکها شامل پیش بینی درآمدها و واگذاری دارائی های مالی.
3) بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می شود.
1-6-3) بودجه ریزی : تعبیر مالی یا مقدار سیاست از پیش طرح ریزی شده و برنامه ریزی شده برای یک دوره معین که استاندارد و یا میزان و مأخذی برای سنجش و اندازه گیری نتایج واقعی حاصل از انجام برنامه ها و فعالیت ها به دست می دهد. (انصاری،124:1387)
1-6-4) هزینه یابی محصول: فرآیندی است که به وسیله آن هزینه نهاده ها (مانند حقوق و دستمزد) به محصولات تعلق می گیرد. در این فرآیند هزینه های کل هر دستگاه اجرایی برای تولید محصولات آن به نحوی اختصاص می یابد که پاسخگوی هزینه واقعی ارایه یا تولید هرمحصول باشد. به طور مثال اگر یک دستگاه اجرایی خدمات متنوعی ارائه دهد یا کالاهای متنوعی تولید کند ممکن است بخواهد کل هزینه تولید هر واحد خدمات یا محصول را برآورد نماید. (حسن آبادی ،‌ صراف، 76:1388)
1-6-5) هزینه یابی محصول در بودجه ریزی عملیاتی
فرآیندی است که به وسیله آن هزینه نهاده ها (مانند حقوق و دستمزد) به محصولات تعلق می گیرد. در این فرآیند هزینه های کل هر دستگاه اجرایی برای تولید محصولات آن به نحوی تخصیص می یابد که پاسخگوی هزینه واقعی ارائه یا تولید هر محصول باشد. (کردبچه،228:1385)
1-6-6) هزینه یابی بر مبنای فعالیت
روشی است که در آن هزینه ها بر مبنای نسبت

Post your comment

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *